Laicidade no Brasil: o que a Constituição garante e o que ela veda em matéria de religião

Photo by João Pavese

Resumo

Photo by Tara Winstead

A Constituição de 1988 protege o livre exercício de qualquer culto e proíbe o Estado de estabelecer, subvencionar ou se aliar a qualquer religião. A regra é a mesma para mesquita, sinagoga e igreja evangélica. O precedente mais recente do STF sobre vestimenta religiosa em documento oficial nasceu do caso de uma freira católica barrada por usar hábito na foto da CNH, e não de uma reivindicação muçulmana. Nenhuma lei religiosa (Sharia, direito canônico ou halakhá) está acima da Constituição.

---

A laicidade brasileira se apoia em duas regras da Constituição que funcionam juntas. O art. 5º, VI, garante a qualquer pessoa o livre exercício de culto religioso. O art. 19, I, proíbe a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios de estabelecer, subvencionar ou manter aliança com qualquer religião1. As duas cláusulas não fazem distinção de fé: protegem na mesma medida o culto muçulmano, o judaico, o evangélico e o católico, e impedem que qualquer um deles vire religião oficial do Estado1. Nenhuma lei religiosa, seja a Sharia, o direito canônico católico ou a halakhá judaica, está acima da Constituição. É a Constituição que está acima de todas elas1.

O que diz a Constituição: duas cláusulas, um princípio

Photo by Diego Marcel

O art. 5º, VI, da Constituição de 1988 diz: "é inviolável a liberdade de consciência e de crença, sendo assegurado o livre exercício dos cultos religiosos e garantida, na forma da lei, a proteção aos locais de culto e a suas liturgias"1. O inciso seguinte, o VII, assegura "a prestação de assistência religiosa nas entidades civis e militares de internação coletiva". É isso que permite haver capelania em hospital público, presídio ou quartel1.

O inciso VIII completa o quadro com uma cláusula que muita gente cita pela metade: "ninguém será privado de direitos por motivo de crença religiosa ou de convicção filosófica ou política, salvo se as invocar para eximir-se de obrigação legal a todos imposta e recusar-se a cumprir prestação alternativa, fixada em lei"1. Ou seja, a objeção de consciência tem limite: ela dá direito a uma alternativa equivalente, e não a ficar dispensado da lei.

Do outro lado está o art. 19, I: "é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: I - estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencioná-los, embaraçar-lhes o funcionamento ou manter com eles ou seus representantes relações de dependência ou aliança, ressalvada, na forma da lei, a colaboração de interesse público"1.

Esse teste vale para qualquer religião citada neste artigo. Se o Estado não pode financiar uma igreja evangélica, também não pode financiar uma mesquita. Se não pode atrapalhar o funcionamento de uma sinagoga, também não pode atrapalhar o de um templo católico. A proibição do art. 19, I, é genérica e não nomeia religião nenhuma. É justamente por não dar nome a nenhuma que ela impede tratamento diferente1.

Outros artigos da Constituição reforçam o mesmo desenho: o art. 143, §1º, prevê serviço militar alternativo por motivo de crença; o art. 210, §1º, garante ensino religioso com matrícula facultativa na escola pública; e o art. 226, §2º, dá efeito civil ao casamento religioso15. Para descrever esse conjunto, o ministro relator de um dos precedentes centrais deste artigo (tratado mais adiante) usa a expressão laicidade colaborativa5. A expressão dá título a um livro de 2021 dos advogados Thiago Rafael Vieira e Jean Marques Regina18. E, segundo artigo da revista Justiça & Cidadania, a ministra Rosa Weber já tinha descrito o modelo brasileiro como colaborativo no julgamento da ADPF 811 (relator Gilmar Mendes, 8 de abril de 2021)1619.

Uma separação mais antiga que qualquer debate sobre o Islã no Brasil

A laicidade brasileira tem mais de um século e não nasceu por causa do Islã. Ela começa com o Decreto 119-A, de 7 de janeiro de 1890: "É prohibido á autoridade federal, assim como á dos Estados federados, expedir leis, regulamentos, ou actos administrativos, estabelecendo alguma religião, ou vedando-a, e crear differenças entre os habitantes do paiz, ou nos serviços sustentados á custa do orçamento, por motivo de crenças, ou opiniões philosophicas ou religiosas"2. O art. 2º garantiu às confissões religiosas "a faculdade de exercerem o seu culto, regerem-se segundo a sua fé e não serem contrariadas nos atos particulares ou públicos"2. O decreto também acabou com o padroado, o vínculo formal entre o Estado imperial e a Igreja Católica2.

A Constituição de 1891 levou essa separação para o texto constitucional. O art. 11, §2º, proibiu os estados e a União de "estabelecer, subvencionar ou embaraçar o exercício de cultos religiosos"3. O art. 72 determinou que "a República só reconhece o casamento civil" (§4º), que os cemitérios "terão caráter secular" e ficarão livres a todos os cultos (§5º), que o ensino em estabelecimento público "será leigo" (§6º) e que "nenhum culto ou igreja gozará de subvenção oficial, nem terá relações de dependência ou aliança com o Governo da União ou dos Estados" (§7º)3.

Essa ordem dos fatos basta para derrubar a ideia de que a regra foi reforçada contra uma religião específica. A imigração síria e libanesa começa nos anos 1880 e era sobretudo cristã: segundo o sociólogo Oswaldo Truzzi, os muçulmanos vieram em número muito menor, e com pouca frequência, até pelo menos os anos 195020. A separação de 1890 veio, portanto, décadas antes de a imigração árabe trazer muçulmanos em número relevante. A Constituição de 1988 veio ainda mais tarde. A proibição é genérica e mais antiga, e não foi pensada para conter nenhuma fé em particular.

O caso que resume o princípio: uma freira, não uma muçulmana

Em agosto de 2017, a Justiça do Distrito Federal decidiu, em primeira instância, que o Detran-DF deveria aceitar a foto de uma muçulmana de hijab para emitir a CNH9. Foi uma decisão isolada: transitou em julgado só para aquele processo, sem efeito em outros estados ou outros documentos9. Entre 2021 e 2023, as resoluções do CONTRAN que regulam a foto da CNH (886/2021 e 998/2023) ainda proibiam acessórios que cobrissem a cabeça e não previam exceção religiosa geral8.

Isso mudou em abril de 2024, por dois caminhos. A Resolução CONTRAN nº 1.006, de 3 de abril de 2024, publicada no Diário Oficial da União em 8 de abril, alterou a Resolução 886/2021 e abriu uma exceção nacional para vestimenta ou acessório religioso na foto da CNH8. É uma norma infralegal e vale só para esse documento.

A mudança mais ampla veio do Supremo Tribunal Federal. Em 17 de abril de 2024, o STF julgou o Recurso Extraordinário 859.376/PR com repercussão geral. Nesse rito, a Corte fixa de uma vez o entendimento que vale para todos os processos idênticos em andamento no país, em vez de decidir só aquele caso6. A tese do Tema 953 diz que é constitucional usar vestimentas ou acessórios religiosos em fotos de documentos oficiais, desde que o rosto continue identificável6. Ao contrário da decisão de 2017, essa tese vale para qualquer documento oficial, e não só para a CNH, e para qualquer religião, e não só para o Islã6.

O caso que deu origem a esse precedente vinculante não envolve uma muçulmana. Envolve uma freira católica de Cascavel, no Paraná, que o Detran local impediu de usar o hábito religioso na foto da CNH. A ação foi movida pelo Ministério Público Federal contra a União e o Detran/PR6. Ou seja, a regra que hoje protege o hijab em qualquer documento oficial brasileiro foi fixada pelo Supremo a partir do caso de uma religiosa católica. Não se trata de "tratamento especial para o Islã". É a mesma regra, testada primeiro com outra fé e depois estendida a todas.

Aqui o teste de consistência nem exige argumento, porque quem o aplicou foi o próprio Supremo: se o hábito da freira está protegido, o hijab da muçulmana está protegido pela mesma tese. O mesmo vale para o kipá de um judeu ou o turbante de um sique6.

Crucifixo em prédio público: quando não há lei obrigando

Em 27 de novembro de 2024, o STF julgou, também com repercussão geral, o Recurso Extraordinário com Agravo 1.249.095/SP (Tema 1.086), sobre símbolos religiosos em prédios públicos. A tese, aprovada por unanimidade, diz: "A presença de símbolos religiosos em prédios públicos, pertencentes a qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, desde que tenha o objetivo de manifestar a tradição cultural da sociedade brasileira, não viola os princípios da não discriminação, da laicidade estatal e da impessoalidade"5.

Antes dessa tese, os tribunais divergiam. Em março de 2012, o Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, por decisão unânime do Conselho da Magistratura, mandou retirar os crucifixos dos prédios da Justiça gaúcha12. A Arquidiocese de Passo Fundo levou o caso ao CNJ17. Em 2007, o CNJ já tinha negado pedidos parecidos de retirada, por entender que os símbolos faziam parte da cultura brasileira e não comprometiam a imparcialidade do Judiciário512. A tese de 2024 encerrou essa divergência, com efeito vinculante em todo o país.

Um ponto técnico evita confusão: o STF não decidiu que qualquer imposição de símbolo religioso é válida. A Corte já declarou inconstitucionais leis estaduais que obrigavam escolas e bibliotecas públicas a manter Bíblias (ADI 5.256/MS, ADI 5.257/RO, ADI 5.258/AM, ARE 1.014.615/RJ)513. O que separa esses casos do crucifixo é a origem do símbolo. Lei formal e genérica que impõe prática religiosa é inconstitucional. Símbolo que está ali por tradição histórica e cultural, sem lei que o exija e sem ser obrigatório para ninguém, não é5. Aplicado de forma coerente, o mesmo raciocínio vale para qualquer símbolo de qualquer religião: uma lei estadual que obrigasse a exibir em repartição pública um símbolo islâmico, judaico ou de qualquer outra fé cairia na mesma proibição que já derrubou as leis sobre a Bíblia.

O voto do relator no ARE 1.249.095 compara o caso brasileiro com o de outros países. Faz um levantamento de direito internacional que passa pela Constituição dos Estados Unidos de 1787, pela Primeira Emenda de 1791, pela Lei Fundamental alemã de 1949, pela Constituição de Weimar de 1919 e pela lei francesa de separação de 19055. Entre os precedentes mais citados no debate internacional sobre símbolo religioso em espaço público, que podem ser conferidos por conta própria, sem depender da leitura do acórdão brasileiro, estão McCollum v. Board of Education (1948), contra a instrução religiosa em escola pública nos Estados Unidos, e American Legion v. American Humanist Association (2019), que manteve uma cruz em espaço público por seu caráter histórico, por 7 votos a 214. No caso Lautsi v. Italy, a Corte Europeia de Direitos Humanos manteve o crucifixo nas salas de aula públicas italianas14. Na Alemanha, cujo modelo se parece com o brasileiro, o próprio Tribunal Constitucional já considerou o crucifixo em sala de aula pública uma violação da liberdade de crença14. Não existe um modelo ocidental único de laicidade, e o Brasil fez a sua escolha.

Ensino religioso na escola pública: o precedente e o voto vencido

Em 27 de setembro de 2017, o Plenário do STF concluiu o julgamento da ADI 4.439/DF, que discutia se é constitucional o ensino religioso confessional em escola pública: aulas ligadas a uma religião específica, que o aluno ou o responsável escolhe entre as alternativas oferecidas pela rede de ensino. O acórdão saiu no Diário de Justiça eletrônico em 21 de junho de 20187.

O placar foi de 6 a 5. Venceu a posição de que o modelo confessional é compatível com a Constituição, desde que a matrícula seja facultativa, como prevê o art. 210, §1º. O voto vencedor foi do ministro Alexandre de Moraes, que se tornou redator do acórdão7. Ficaram vencidos o relator original, ministro Luís Roberto Barroso, e os ministros Rosa Weber, Luiz Fux, Marco Aurélio e Celso de Mello7. Barroso defendia um modelo não confessional, sem ligação com nenhuma religião específica, que tratasse das religiões (e da ausência delas) de forma descritiva e comparativa, e não como catequese7.

Aqui a ADI 4439 entra só como exemplo de laicidade em ação. Ela mostra o STF discutindo, com divergência real, até onde vai a liberdade de organizar o ensino religioso e onde começa o risco de o Estado favorecer uma fé sobre as outras. O mérito pedagógico completo (o que muda na prática da sala de aula e as críticas ao modelo atual) fica para o artigo sobre ensino confessional, no mesmo bloco.

Feriado coletivo não, prestação alternativa sim

A parte final do art. 5º, VIII, permite a objeção de consciência, mas exige em troca uma prestação alternativa fixada em lei: a pessoa não fica livre da obrigação, recebe outra forma equivalente de cumpri-la1. A Lei nº 13.796/2019 aplica essa cláusula ao calendário escolar. Ela inclui o art. 7º-A na Lei de Diretrizes e Bases da Educação (Lei nº 9.394/96):

"Art. 7º-A. Ao aluno regularmente matriculado em instituição de ensino pública ou privada, de qualquer nível, é assegurado, no exercício da liberdade de consciência e de crença, o direito de, mediante prévio e motivado requerimento, ausentar-se de prova ou de aula marcada para dia em que, segundo os preceitos de sua religião, seja vedado o exercício de tais atividades, devendo-se-lhe atribuir, a critério da instituição e sem custos para o aluno, uma das seguintes prestações alternativas, nos termos do inciso VIII do caput do art. 5º da Constituição Federal: I - prova ou aula de reposição, conforme o caso, a ser realizada em data alternativa, no turno de estudo do aluno ou em outro horário agendado com sua anuência expressa; II - trabalho escrito ou outra modalidade de atividade de pesquisa, com tema, objetivo e data de entrega definidos pela instituição de ensino. § 1º A prestação alternativa deverá observar os parâmetros curriculares e o plano de aula do dia da ausência do aluno. § 2º O cumprimento das formas de prestação alternativa de que trata este artigo substituirá a obrigação original para todos os efeitos, inclusive regularização do registro de frequência. § 3º As instituições de ensino implementarão progressivamente, no prazo de 2 (dois) anos, as providências e adaptações necessárias à adequação de seu funcionamento às medidas previstas neste artigo. § 4º O disposto neste artigo não se aplica ao ensino militar a que se refere o art. 83 desta Lei"4.

A lei fala em "sua religião", no singular e de forma genérica, sem nomear nenhuma fé4. Vale igualmente para um adventista que guarda o sábado, para um muçulmano que precisa da sexta-feira ou de um dia de Eid e para um judeu no Yom Kipur. Foi esse o desenho que o direito brasileiro escolheu para lidar com dias religiosos fora do calendário cristão: solução individual, a pedido do interessado, e não um feriado coletivo novo para cada fé. Os feriados nacionais de origem cristã que existem hoje (Natal, Corpus Christi, Finados) são herança histórica acumulada ao longo de décadas. Não são um modelo que o ordenamento proponha repetir, sob demanda, para cada religião presente no país.

"Laicidade colaborativa": nem hostil, nem confessional

O STF chama o modelo brasileiro de laicidade colaborativa, em oposição ao que o próprio acórdão chama de laicismo de exclusão, associado à França depois de 19055. A diferença é grande. O modelo francês busca separação absoluta entre Estado e religião, inclusive no espaço simbólico. O modelo brasileiro, desde 1934 (com exceção do período de 1937 a 1946), protege e às vezes colabora com a prática religiosa sem adotar nenhuma fé: reconhece efeito civil ao casamento religioso, autoriza capelania em quartéis e presídios e permite ensino religioso facultativo5.

Essa colaboração tem um limite escrito. O art. 19, I, abre uma única exceção: "ressalvada, na forma da lei, a colaboração de interesse público". Isso não inclui subvenção geral a templo ou igreja1. A jurisprudência lê essa exceção de forma estreita. A capelania em hospital público, presídio ou quartel se justifica porque, sem ela, o interno ou o soldado ficaria sem nenhuma assistência religiosa. Ela não abre caminho para financiar a construção ou a manutenção de templo de religião nenhuma5.

Existe também um erro comum sobre o que "Estado laico" significa, e o próprio STF o aponta no acórdão do Tema 1.086: muita gente entende laicidade como ausência de religião no espaço público, que é o modelo francês. A Constituição de 1988 não adotou esse modelo5. Quem trata todo símbolo religioso em espaço público como violação da Constituição está descrevendo a França de 1905, e não o Brasil de 1988.

Esse entendimento não surgiu em 2024. Em 2002, no julgamento da ADI 2.076/AC (15 de agosto de 2002), o STF analisou o caso inverso. O Acre tinha deixado de fora do preâmbulo da sua Constituição estadual a expressão "sob a proteção de Deus", que está no preâmbulo federal, e um partido alegou que isso ofendia a Constituição. O relator, ministro Carlos Velloso, julgou a ação improcedente: o preâmbulo não é norma de reprodução obrigatória e não tem força normativa própria. É nesse voto que está a frase "a Constituição é de todos, não distinguindo entre deístas, agnósticos ou ateístas"515. Por extensão lógica, esse precedente sustenta que ser a fé da maioria numérica do país (hoje a cristã; hipoteticamente, qualquer outra) não dá a ela primazia jurídica sobre as demais.

O tamanho da presença islâmica no Brasil mostra por que essa neutralidade não é uma garantia abstrata contra um grande risco hipotético. O Censo 2010 do IBGE registrou 35.167 muçulmanos autodeclarados, 0,02% da população brasileira, um crescimento de 29,1% em relação aos 27.239 registrados em 200011. Nem a Constituição nem a jurisprudência tratadas aqui condicionam a neutralidade do Estado ao tamanho de uma comunidade religiosa. A regra é a mesma para uma fé de 35 mil pessoas e para uma de dezenas de milhões.

A laicidade pode virar pretexto? O que a jurisprudência mostra

Nas fontes que reunimos, não encontramos nenhum caso brasileiro documentado (processo judicial, decisão administrativa ou notícia de referência) em que a "laicidade" tenha sido invocada para negar licença de construção de mesquita, embargar obra por motivo religioso ou hostilizar de outra forma, especificamente, a prática islâmica.

No plano do princípio, a jurisprudência tratada acima permite dizer que os dois testes mais recentes do STF sobre laicidade foram na direção contrária à hostilidade: nos dois, a Corte ampliou a proteção religiosa. Se a laicidade fosse, na prática brasileira, um instrumento de exclusão religiosa, o precedente mais recente sobre símbolo em prédio público teria mandado retirar o crucifixo dos tribunais. O STF decidiu o contrário, por unanimidade5. Se fosse hostilidade à vestimenta religiosa, o precedente vinculante mais recente sobre documento oficial teria mantido a proibição de foto com acessório religioso. Também aqui o STF decidiu o contrário, a partir do caso de uma freira: a vestimenta é protegida6.

Isso não substitui um caso concreto envolvendo o Islã, que não temos fontes para relatar. Mas descreve com precisão o que a doutrina constitucional brasileira produziu nos seus dois testes mais recentes e mais amplos: proteção ampliada, e não hostilidade, fixada de forma genérica, sem nomear religião nenhuma.

Leia antes

Este é o artigo fundacional do Pilar 9 (guia de políticas públicas). Não há, até o momento, verbete de glossário publicado sobre "laicidade" ou "Estado confessional" — são termos que valeria criar como pré-requisito de leitura; enquanto não existirem, este artigo funciona como a base conceitual para os demais itens do bloco.

Leia depois

• O que é acomodação legítima — assume este arcabouço constitucional como dado e detalha halal institucional, sala de oração, hijab no trabalho e cemitério islâmico.
• Arbitragem religiosa e a Lei 9.307/96 — aprofunda por que direitos indisponíveis, como os de família, não podem ser decididos por tribunal religioso com força vinculante.
• Casamento religioso, poligamia e status legal — detalha os limites do art. 226, §2º, mencionado aqui apenas de passagem.
• Financiamento público de entidades religiosas — aprofunda os limites da "colaboração de interesse público" do art. 19, I.
• Ensino confessional em escola pública — trata em detalhe pedagógico a ADI 4439, tratada aqui só como precedente de laicidade.
• Casos internacionais de referência — contrasta o modelo brasileiro com Ontário (2005) e os sharia councils britânicos, citando este artigo como base de comparação.

---